作者：张彦玲等    文章来源：摘自《教育发展研究》2001年第12期    点击数：    更新时间：2006-6-14

    21世纪是一个创新的世纪，创新的动力源于教育，创新的教育需要制度的创新。教育制度创新，必须充分尊重教育制度的特殊性，并要求与教育中其它因素的作用有机地结合起来。那么，教育制度的特殊性在哪里？如何把握教育制度创新的过程？又如何期待创新的教育制度发挥作用？这些都需要我们迫切而认真地思考。

    一、教育制度的特殊性

    制度是指各种办事规程和行为规则的集合，包括一定社会的体制、机制、法律等，它为人们的社会行为提供秩序框架。教育制度是“一个国家各种教育机构和教育规范系统的总和”。它可分为三个层次：一是教育根本制度，主要指国家教育方针；二是教育基本制度，包括教育体制、学制和各种教育政策、法律与法规等；三是教育具体制度，指各种具体的教育行为规范、办事程序和运作机制，如教学管理制度、考试制度、评价制度等。[1]教育制度与其它制度一样，是特定思想观念的具体化，既与人们的风俗习惯密切相连，又受国家法律制度的影响。但教育制度有其特殊性，集中表现在以下几方面：

    第一，作用对象特殊。经济制度虽既作用于“人”也作用于“物”，但在生产过程中，人自身与货币一样是资本，是“人力资本”，服从于“物”的生产需要。因而，经济制度主要作用对象是“物”。而教育是人自身生产的过程，意味着人精神的深刻变革。在教育过程中，精神只有以精神来点化，智慧只有以智慧来启迪，物质性资源只有通过“人”的因素才能发挥作用。因此，教育制度的主要作用对象是“人”。

    第二，作用方式特殊。经济制度主要作用的对象是“物”，反映绩效的周期较短，作用的结果相对是可计量的，因而，其作用往往是“刚性的”、“标准化的”。但教育制度主要作用的对象是教育过程中的“人”，反映绩效的周期较长，作用结果主要表现在人精神状态的变化，很难被计量，因而，其作用往往是弹性的、个性化的。

    第三，作用结果特殊。如果说经济制度在于引导人们提高资源利用率，追求投入最小，产出最大。那么，教育制度不仅仅要引导人们合理消费物质性资源，更重要的是引导教育过程中人与人更好地相互作用，将年轻一代带进更完整的精神世界中，使他们在一个更丰富的精神世界中成长。如果像理解经济制度一样理解教育制度，在教育过程中必然见“物”不见“人”。

    教育制度的特殊性内在地规定了制度创新的基本指向和根本目的，即主要应从“人”的角度而不是从“物”的角度理解教育制度创新。教育是人性的事业，人是教育的永恒主题。对人而言，其生命力只有在创造中才能焕发，创造是生命存在的本质方式。因此，创新教育制度，最核心的就是要通过教育和制度的作用，呵护人类弥足珍贵的创新本能，并促其健康成长。具体地说，创新教育制度的根本意义体现在以下几方面：首先，要从根本上改变教师职业外在的被动状况，将教师职业与教师自身生命的价值联系起来，使教师职业成为创造性的职业[2]，充分激发老师的创新能力；其次，要培养、激发未来一代的创新精神和创新能力，使学生充满信心、勇于开拓、持续发展，成为具有完满精神的创新型人才；第三，要提高教育资源的利用率，为发挥、培养师生的创新能力创造良好的环境。

    二、教育制度创新过程分析

    教育制度创新过程，简单地说，就是教育实践主体根据教育发展的问题，提出创新的教育制度，促使教育实践持续发展的过程。那么，谁来创新教育制度？如何创新教育制度？

    （一）教育制度创新需要发挥多元主体的积极作用

    教育的社会性决定了教育制度创新主体的多元性。一般而言，教育制度创新主体可分为三类：政府、学校及社会个体（主要指教师学生）。政府通常代表社会；学校代表自身组织；教师学生代表个体。教育制度创新的过程，正是三者追求各自利益最大化又相互作用的过程。因而，任何一类主体在制度创新中都具有不可代替的作用。教育制度创新，需要发挥多元主体的积极作用。

    政府是社会制度的主要供给者，在教育制度创新过程中发挥着主导作用，但政府的主导作用正在发生深刻的变化：

    首先，地方政府在制度创新中的作用日益加强。随着计划体制向市场体制的过渡发展，中央政府逐步由对地方政府的直接全面控制转向宏观调控；而地方政府也逐渐由中央政府的执行者转向对地方社会发展，包括教育发展，承担越来越直接越来越重要的责任，地方政府拥有的物质基础也越来越雄厚，享有的政策空间也越来越大。因此，教育制度创新将由“中央政府主导型”逐步转向“中间扩散型”，即地方政府将在制度创新中扮演越来越重要的角色，甚至发挥主导作用。

    其次，不管中央政府还是地方政府，其作用范围、作用方式都在变化。以往政府几乎全面直接控制了教育。今后，政府必然从教育的许多领域中淡出，或让位于市场，或让位于学校自主，转向间接的宏观的调控。其主要作用在于维护教育公平，为教育发展创造良好的法制环境及其它必要的条件，促使市场对教育的合理作用及教育的自主发展。

    第三，政府在制度创新中存在一定的局限。政府习惯于从政治或经济角度考虑问题，在一定程度上会像安排政治制度或经济制度一样安排教育制度，从而破坏教育的内在独特性；政府常常为了处理当下的社会问题，追求眼前的利益而牺牲长远的利益，因而，教育制度安排也以追求短期的实用效益为主；政府因为教育的准公共产品而缺乏对教育成本的合理计算，造成教育资源不同程度的浪费。这些局限不是政府自身能够克服的，需要发挥政府以外的其它制度创新主体的作用。

    学校及广大师生是制度创新中的重要主体。他们创新教育制度有自身独特的特点。一是直接性。他们是教育活动最主要的承担者，是教育最具体的实践者，他们能够灵活地利用教育的有利条件，形成教育发展中的局部优势。二是制约性。创新制度深受政府的制约，政府的政策空间规定了他们的活动空间，政府的资源供给限定了他们对资源的支配。三是中介性。政府任何的制度安排，如果不能为他们所接受，或者得不到支持，那么，任何制度都不可能真正地影响教育的实践进程，也不可能发挥真实的作用。学校及师生在制度创新中的积极作用应予以充分肯定。

    （二）教育问题是教育制度创新的起点与动力源

    教育制度，不可能也不必都是新的。只有当教育发展出现了新问题，现有的制度体系已经不足以解决新问题时，创新教育制度才是需要的，也才是可能的。创新教育制度的过程，就是根据解决教育问题的需要，用新制度代替旧制度的过程。创新教育制度，必须从教育问题出发，充分重视教育问题的作用。

那么，什么是教育问题？它在教育制度创新中有什么作用？教育问题，就是教育目的与教育现实能力之间的差距，相对可分为两类，一类指向教育与社会其它子系统关系的矛盾，可称为教育的外部问题；一类指向教育系统内部自身的矛盾，可称为教育的内部问题。一般而言，政府主要为解决教育外部问题而进行制度创新，学校及广大师生主要为解决教育内部问题而进行制度创新。但无论对哪类主体，教育问题在制度创新过程中始终发挥着重要的作用：

    首先，教育问题具有认识的导向作用，为教育制度创新奠定坚实的价值基础。制度作为办事规程和行为规则，以思想观念为基础。创新的教育制度就是创新的教育思想观念的具体化。思想观念并不可能都是“新”的，它具有历史延续性。问题能够引导我们更深刻地理解现有的理论，突破旧有思想观念的束缚。英国哲学家布赖恩·马吉指出：只有理解了哲学家研究的问题时，人们才可能理解哲学家著作的要点。[3]理解教育理论，何尝不是如此。更重要的是，问题还能引导我们更深刻地把握教育发展的方向，保持教育思想观念的先进性。问题在教育发展中具有综合的提示作用，今天的问题揭示出明天教育发展的方向。只有问题，才能生长出创新的思想观念。没有问题针对性的思想，不管这种思想是从哪个发达国家或者哪个权威部门引进的，不可避免是盲目的，也都是需要怀疑的。

    其次，问题具有内在的动力作用，极大地推进教育制度创新。教育制度创新有两种推动力量，一是外在的动力，一是精神内在的动力。为了教育外在功用，我们可能创新制度。但促使人类创新的持久动力不是外在的，而是来自精神内部。人类无数次的创新事实表明：创新，主要是为了满足精神自身的需要，除此之外，往往只是副产品。问题，能够引发出人类极大的好奇，能够最大限度地调动人自身的精神力量。世界著名数学家希尔伯特指出：“科学研究也需要自己的问题，正是通过这些问题的发现和解决，研究者锻炼其钢铁般的意志和力量，发现新方法和新观点，达到更为广阔和自由的境界”。[4]问题需要精神，精神由问题来养成。创新教育制度的过程虽然与科学研究的过程不完全一样，但仍需要研究，没有研究就没有创新；同样，它也包含在人类创新过程之中，缺乏情感、意志力、审美能力，就不可能构想出伟大的制度。

    第三，问题是教育制度发挥作用的重要中介。制度在教育实践中并不是独立发生作用的，它与其它因素共同发生作用。那么，制度怎样与其它因素结合共同发生作用呢？这需要一系列的中介。问题是其中重要的中介之一。实践的过程，可理解为发现问题并解决问题的过程。问题，是实践向前延伸的生长点。在这个生长点上，它聚合了实践过程的各种要素，并将这些要素按问题的要求形成相应的结构。另外，在实践中，问题与制度常常形成某种对应关系，问题明确了制度发生作用的条件与范围，也正是问题将一定的制度不断强化为人们思想与行为的习惯。

    教育问题，或近或远都是人自身的问题。围绕着教育问题的制度创新，都是人精神的自我扬弃、是生命潜能的培育与挖掘、人生境界的超越与提升。因此，为解决教育问题而进行的教育制度创新必须坚守一种基本的立场，守护住教育发展精神的“根”。这就是“教育以人为本”的信念。这种信念，为教育制度创新指明了探索的方向，提供了基本的判断标准，奠定了坚实的价值基础。

    三、教育制度发挥作用的条件与边界

    教育制度作用的大小，不仅仅受制度自身性质的影响，同时也受与之结合的其它因素性质的影响。要让一种制度发挥应有的作用，必然要对其它因素提出一定的要求，这就是我们所说的教育制度的作用条件。但不管具备怎样的条件，制度的作用总是有限的，教育的发展不但要发挥制度的积极作用，同时也要发挥其它因素的作用。制度作用的有限性就是我们所说的教育制度的作用边界。制度作用的条件意识和边界意识，促使我们合理地期待创新制度所能发挥的作用。

    （一）教育制度的作用条件

    1.制度成本与获得收益的比率是关键的现实条件。

    所谓教育制度成本，是指建立新的教育制度过程中所有的人力、物力和财力的支出与流失。具体地说，制度成本表现为三种形态：制度的必要成本、制度转轨的无序成本和制度空隙的腐败成本[5]。制度收益是指通过推行新制度而获得的实际效益。

    能否以及在多大程度上发挥制度的作用，深受制度成本与获得收益比率的影响。要发挥创新制度的作用，首先要求能够支付必要的成本。否则，制度创新不可能启动。但制度成本并不是一个定量，它由制度自身的完善程度、管理水平的高低及社会法制的完善程度等因素综合决定。在制度成本中，制度转轨的无序成本和制度空隙的腐败成本具有很大的弹性空间，只有降低这两种成本，才可能更好地发挥制度创新的作用。而制度创新的收益也不是无限的。黄少安教授提出，在经济制度变迁中，“同一轨迹上制度变迁的边际效益先增后减”。[6]这是否适用于教育制度变迁有待进一步研究，但它表明制度变迁及边际效益的变化，进而要求根据这种变化考虑制度创新的作用。

    2.依法治教是不可缺少的重要支持。

    依法治教，即将教育过程中个体与组织、组织与组织、个体与个体的权利义务关系建立在理性基础上，并以法律的形式确定下来，从而维护不同个体或不同组织在教育发展中条件的平等性，保证其发展所需要的基本条件。同时，明确各方应该承担的责任。

    任何制度规则最终须由政府来推行，创新的制度只有以适当方式得到法律的批准才可能执行。发挥制度创新的作用，需明确教育各方的权利与义务，需理性精神的支持。依法治教，不仅能为创新的制度发挥作用提供基本条件，还能为它提供精神的支持。依法治教本身固有的理性精神能够引入一种文明的秩序意识，即关于解决冲突的基本价值和基本程序。当前，许多制度执行不了，重要原因就在于缺乏理性精神和法治意识的支持。

    3.尊重习惯改造习惯是必要的社会心理条件。

    习惯是人们在生活中反复出现，不断强化的某种观念和行为方式的结果。它时常表现为普遍的社会心理。习惯与制度关系密切，有的学者甚至把制度归于习惯。美国经济学家凡勃伦认为，制度实际上就是个人或社会对有关的某些关系或某些作用的一般思想习惯，今天的制度也就是当前公认的生活方式。[7]汉密尔顿指出，一种制度意味着一种思维方式或某种广为流行的、经久不衰的行动，制度植根于人群的习惯或风俗。[8]

    创新的教育制度要发挥作用，必须尊重习惯。习惯不一定合理，但深入人心，得到普遍认同，有着广泛影响。尊重习惯，并不意味着对习惯的顺从，制度创新总伴随着对习惯的改造，没有对习惯的改造就无所谓创新。这正如鲁迅先生指出的“倘不深入民众之中，对他们的习惯加以研究、解剖，分别好坏，立存废的标准，则无论怎样的改革，都将为习惯的岩石压碎，或者只表面上浮游一时。”[9]事实上，只有创新的制度自身变为新的习惯时，才能得到习惯的最大支持，也才能发挥出创新制度的最大作用。

    （二）教育制度的作用边界

    1.制度创新不能代替价值创新。

    制度是一种规范，是保护利益比较重要的措施，是多种可能中的一种选择。尽管生活需要制度，但在价值上，制度是无根的。因为无论给出怎样的制度，都可以给出与之不同，甚至是相反的制度。世界没有一种制度是完美无缺的，不同的制度之间总存在一定的互补性，因此，制度并不是自足的。制度不是价值，只是价值的载体，只是指示某种价值的符号，制度总以一定的价值为基础。强调制度在价值上的无根性，并不因此而否认制度的重要性。但是，制度在价值上的无根性充分说明了制度创新不能代替价值创新。价值创新是源，制度创新是流，只有价值的创新才能支撑制度的创新。蔡元培先生当北大校长时，北大之所以能够提出教授治校和学生自治等一整套新的教育管理制度，其根源就在以蔡先生为核心的一批先进思想家进行的思想创新。

    制度与价值对教育有着不同的影响。教育何为？教育在古希腊语言中意谓着“引出”，也就是引出一个人来。这一引出的过程就是新人的诞生。人的本质在于人的精神，教育就是要促使人精神的“新生”。价值对教育而言是内在的，它能直接引导教育的发展；而制度则是外在的，它只是为教育发展创造某种条件。学分制只是为学生自由个性的发展创造某种条件。因此，对教育而言，制度创新是需要的，但更重要的是价值创新。

    2.制度创新不能规范教育发展中的偶然因素。

    教育发展不是自然的运动过程，它有规律，但这种规律不是自然界的必然规律，而是社会规律。自然科学以“真实”“不真实”的标准说明存在；人文社会学科以“有无意义”的标准说明存在。“真实”“不真实”的存在是自然的存在；“有无意义”的存在才是人的存在。“意义”是人的文化创造活动和文化交流的产物。与人的文化创造相联系，“意义”是人的有目的、有意识的生命创造活动，体现了人的生存方式；与人的文化交往相联系，“意义”建立起人与自然、人与社会、人与人之间的关系。偶然的世界是可能的世界。只有在可能的世界中，人创造的自由才是真实的；机械的、严格的必然性是对人自由的否定，是对人创造的扼杀。因此，作为人自身生产的教育必然包含两类因素：一类是稳定的，可计划的；另一类是不稳定的、偶然的，不可计划的。对教育而言，偶然的因素并不是可有可无的，它有着独特的作用，甚至发挥着主要的作用。教育制度为人们提供了处理教育中各种基本关系的基本要求；创新教育制度意味着这种处理方式的更加合理化。但它只能规范教育中可计划的部分。如果把教育全部归入可计划的世界，像设计机械一样设计教育，那么，必然的结果是教育中精神之花的凋谢甚至死亡，也就是人自身的死亡。教育的发展，不但要合理规范可计划的必然世界，同时更要用心领悟不可规范的偶然世界。

    引文与注释：

    [1]顾明远主编。教育大辞典。上海教育出版社。1997.(798).

    [2]时晓玲。创造，唤起教师职业的内在尊严与欢乐。中国教育报。2000.9.13.

    [3]布赖恩。马吉。开放社会主义棽ㄆ斩？湖南人民出版社。1998.9.(77-78).

    [4]康斯坦西。瑞德。希尔伯特。上海科学技术出版社。1982.(93-94).

    [5]陈荣耀。富国论。云南人民出版社。1998.(317-318).

    [6]黄少安。关于制度变迁的三个假说及其验证。中国社会科学。2000.(4).

    [7]凡勃伦。有闲阶级论。商务印书馆。1982.(138-139).

    [8]汉密尔顿。制度。社会科学大百科全书。剑桥。1932.

    [9]鲁迅。鲁迅杂文代表作全编。国际文化出版公司。1996.(134).